Passend onderwijs: leuren met kwetsbare kinderen

Nog ruim een half jaar te gaan. Dan moet het reguliere onderwijs leerlingen met leer- en gedragsproblemen passend onderwijs geven. Gaat dat goedkomen? De kritiek op de onderwijsvernieuwing is nooit verstomd, maar wordt nu indringend. Docenten zijn er niet klaar voor. Deskundigen zeggen: stel het uit, want er dreigt geleur met kwetsbare kinderen. In de Tweede Kamer geven partijen blijk van ‘grote zorg’. Maar staatssecretaris Sander Dekker geeft geen krimp. De invoering gaat door.

In zijn Amsterdamse woning is Dolf van Veen er eens goed voor gaan zitten. Eindelijk. Afspraken voor het gesprek werden gecanceld en verzet, met een stortvloed aan verontschuldigingen. Van Veen, lector Grootstedelijk Onderwijs en Jeudgbeleid en bijzonder hoogleraar, is druk. Vorig jaar werd hij verkozen tot lector van het jaar. Bij die landelijke verkiezing zwaaide de jury hem lof toe voor zijn praktijkgerichte onderzoek naar het passend onderwijs en werd hij geprezen om zijn toonaangevende rol als inspirator.

Maar nu is de inspirator vervuld van zorg over de invoering van het passend onderwijs. “En soms gaat die zorg verder,” vertelt hij. “Dan kijk ik er met angst en beven naar.” Het passend onderwijs zit in feite nog niet eens in een experimentele fase, zegt hij. “Een leerling met leer- of gedragsproblemen komt niet in een gespreid bed. Hij komt in een pand dat grondig verbouwd moet worden en waarin nog allerlei voorzieningen getroffen moeten worden, zonder dat de vakmensen een plan lijken te hebben hoe ze dat aan gaan pakken.”

Almaar duurdere opvang
Vanaf augustus volgend jaar moeten het reguliere basis en voortgezet onderwijs probleemkinderen passend onderwijs bieden. Kinderen met autistische stoornissen, leerproblemen, epilepsie, adhd, hoogbegaafdheid of chronische ziekten zitten straks gewoon in de klas met hun vrienden uit wijk of dorp en krijgen onderwijs op hun eigen niveau in een veilige omgeving. Dat is het idee. Die onderwijsvernieuwing moet een einde maken aan de almaar duurder wordende opvang van leerlingen met leer- en gedragsproblemen in het speciaal onderwijs.

Van Veen maakte dit jaar op het congres van de hogescholen mensen uit het hoger onderwijs deelgenoot van zijn twijfels over de invoering van het passend onderwijs. De boodschap van Van Veen was: er zijn veel aarzelingen in het onderwijs. Sterker, het onderwijs is er niet klaar voor. Nog steeds niet.

De infrastructuur van steun en jeugdzorg rondom de scholen brokkelt af, scholen kampen met financiële problemen waardoor interne ondersteuning verschraalt, kortom: veel leerkrachten staan er straks alleen voor. Waarbij de lector aantekende dat de pabo’s en tweedegraads lerarenopleidingen in het hoger beroepsonderwijs hun studieprogramma’s nog niet hebben toegesneden op deze nieuwe taak in het basis- en voortgezet onderwijs. “Daar moeten veel lerarenopleidingen in feite nog aan beginnen.”

Video (33.41 min) - Lector Van Veen geeft college over passend onderwijs

Een belangrijke reden voor de groeiende twijfel en onrust over de invoering van het passend onderwijs is dat een substantieel deel van de leraren in het regulier onderwijs er niet klaar voor is. Ze beschikken niet over de meer pedagogische-didactische vaardigheden om leerlingen met complexe en geëscaleerde gedrags- en leerproblemen onderwijs te geven, zegt Van Veen. En dat is volgens hem niet zo raar. “We hebben veel van deze kinderen met hun probleemgedrag lange tijd gewoon geëxporteerd uit het regulier onderwijs naar het speciaal onderwijs en ons niet afgevraagd wat er nodig is om deze leerlingen verantwoord op te vangen in het regulier onderwijs.”

Lees het verhaal van Johan (PDD NOS):
‘Nooit zal hij zelfstandig functioneren’

Perverse prikkels
Het speciaal onderwijs is te duur geworden. Er zijn te veel leerlingen in terecht gekomen. In 2012 waren het er 91.000, becijferde de Algemene Rekenkamer. In totaal kregen in dat jaar 391.000 leerlingen een vorm van extra ondersteuning. Dat was een kwart van alle scholieren van 4 tot 12 jaar.

De groei is in de hand gewerkt door perverse prikkels. De populaire rugzak, de leerlinggebonden financiering, wordt alleen vergeven aan ‘zware zorg’, waarmee aanvragen van dure zorg jarenlang in de hand is gewerkt. Daarnaast zitten leerlingen  thuis en is er de bureaucratie: indicatiecommissies, regels, papierwerk. Bovendien levert het dure en complexe systeem te weinig leerlingen met een diploma af.

Genoeg redenen om een andere opzet te kiezen. Een tiental jaar geleden ontstond er een nieuwe consensus: probleemkinderen moeten onderwijs op maat krijgen in het reguliere onderwijs. Internationaal had het de naam inclusief onderwijs; op grond van de grondwettelijke beginselen van gelijke behandeling moesten kinderen met een handicap dezelfde toegang krijgen tot het onderwijs als andere kinderen.

Nederland koos voor passend onderwijs. Dat is niet hetzelfde als inclusief onderwijs, stelde minister van onderwijs Marja van Bijsterveldt in 2011. Plaatsing in speciaal onderwijs blijft mogelijk voor leerlingen die blind, slechtziend of spraakmoeilijkheden hebben, terwijl inclusief onderwijs uitgaat van het principe dat élk kind recht heeft op een plek in regulier onderwijs.

Niemand betwist het nut van de opvang van probleemkinderen in het reguliere onderwijs. Maar over de vraag hoe de scholen het onderwijs moeten inrichten om die leerlingen met leer- en gedragsproblemen in een gewone klas passend onderwijs te geven woedt van dag één een discussie.

Steeds meer signalen
En dat debat wordt (weer) heftiger naarmate de invoeringsdatum van 1 augustus 2014 nadert. Er komen steeds meer signalen dat het onderwijs er nog steeds niet klaar voor is, ook al is de invoering al een keer een jaar uitgesteld. CNV Onderwijs deed onderzoek en stelde vorige maand vast dat 58 procent van de ondervraagde schoolleiders van basisscholen, middelbare scholen en mbo-instellingen zich niet in staat acht om vanaf 1 augustus volgend jaar passend onderwijs in te kunnen voeren. Een ander onderzoek wees uit dat scholen in het middelbaar onderwijs leerlingen met autistische stoornissen weigeren. Het meldpunt AUTI-Weigerscholen verzamelde in een paar maanden tijd 176 meldingen van autisten die naar hun zeggen geen toegang kregen tot het middelbaar beroepsonderwijs vanwege hun stoornis.

Het beeld tekent zich af dat het reguliere onderwijs zich geen raad weet met kinderen die leer- en gedragsproblemen hebben. Nu worden ze geweigerd aan de deur, straks wordt er met ze geleurd, omdat scholen volgens de wet passend onderwijs zorgplicht hebben. Dat betekent dat scholen binnen het samenwerkingsverband waartoe ze behoren een passende plek moeten zoeken voor een probleemkind als ze dat zelf niet kunnen opvangen. Maar hoe moet dat als leerkrachten er niet klaar voor zijn in hun overvolle klassen?

Lees het verhaal van Stefan (Asperger):
‘Het is gewoon een hartstikke oneerlijke wereld’

‘Stel invoering uit’
In het debat over de onderwijsbegroting probeerden oppositiepartijen SP en D66 vorig maand de trein van het passend onderwijs te stoppen. SP wilde uitstel van de invoering, D66 bepleitte een gedifferentieerde start, zodat alleen de scholen die er klaar voor zijn aan passend onderwijs beginnen. Want, zo zei D66’er Paul van Meenen: de kinderen mogen niet de dupe worden.

Helemaal mee eens, reageerde staatssecretaris Sander Dekker. En zei vervolgens van geen uitstel te willen weten. De bewindsman hield, onder verwijzing naar mooie initiatieven en succesvolle proefprojecten her en der in het land, vast aan de vlucht naar voren en kondigde aan streng op te treden tegen samenwerkingsverbanden die niet op tijd klaar zijn voor het passend onderwijs.

De waarschuwing van Dekker is illustratief voor het stadium waarin de voorbereiding op het passend onderwijs zich bevindt. Er gaat nog steeds veel aandacht uit naar de op- en inrichting van de samenwerkingsverbanden, het opstellen van evaluatiekaders, ondersteuningsplannen en zorgprofielen, de verevening van de middelen voor ondersteuning van leerlingen met extra onderwijs- en ondersteuningsbehoefte.

“Het passend onderwijs is nog steeds overwegend een bestuurlijk verhaal,” zegt Van Veen. “Terwijl het moet gaan om de leraren, de leerlingen, het primaire proces. Er had een concreet beeld moeten zijn: hier gaan we naar toe en dat en dat hebben we nodig om daar te komen. Maar er is geen plan, er is geen plán.” De scholen en daarmee de leerkrachten moeten ondersteund worden door collega’s en andere professionals die sjoege hebben van onderwijs, die sjoege hebben van speciale onderwijszorg en vraagstukken als autisme en die leerkrachten kunnen coachen, zegt Van Veen. “Dat móet er zijn. Dat is de basis.”

Maar zo’n structuur van ondersteuning is er niet in Nederland, voegt hij er aan toe. De lector heeft zich er jarenlang hard voor gemaakt en ook successen geboekt met de oprichting van zorgadviesteams voor scholen, maar ze blijken kwetsbaar als ondersteunende instellingen de broekriem moeten aanhalen als er weer een bezuiniging op ze afkomt. “Dan vallen ze terug op hun kerntaak en daar valt deze ondersteuning vaak niet onder.” Daarom vreest Van Veen de golf aan bezuinigingen die gemeenten en instellingen over zich heen krijgen.

Weer oppeppen
Als preventief ambulant begeleider volgt Margreet Schipper al meer dan 20 jaar de ontwikkelingen in het reguliere basisonderwijs op negen scholen in Amsterdam. Daar krijgen in de aanloop naar het passend onderwijs al steeds meer probleemleerlingen les. Schipper ziet het aan en maakt zich zorgen. Ze treft regelmatig overvraagde leerkrachten die het idee hebben dat ze falen als ze er niet in slagen om te bepalen wat een kind precies nodig heeft. “Ik moet jonge en oude leerkrachten vaak weer oppeppen omdat ze het geloof in zichzelf kwijt zijn.”

Leerkrachten moeten in volle klassen met kinderen van uiteenlopende ontwikkelings- en instructieniveaus rekening houden met individuele leerbehoeften, verschillende leerstijlen toepassen en kinderen hun eigen programma’s laten afwerken. Dat ze daarin regelmatig de weg kwijtraken vindt Schipper niet gek. “Leraren moeten door de grote diversiteit aan hulpbehoeften en specifieke stoornissen wel heel veel tegelijk weten en kunnen. Het zijn geen duizendpoten. In feite moet je twee goed geschoolde leerkrachten voor zo’n groep hebben.”

Leraren lopen nogal eens vast in het voorgeschreven ‘handelingsgericht werken’. Volgens dat protocol moeten ze signaleren welke kinderen extra begeleiding nodig hebben, wat hun onderwijsbehoeften zijn en ze in groepjes plaatsen met kinderen met vergelijkbare onderwijsvragen. Voor deze groepen moet de leerkracht plannen schrijven en ze uitvoeren.

In de praktijk blijkt het allemaal niet zo simpel, zegt Schipper. Gesprekken met kind en ouders om de behoeftes te inventariseren vreten tijd en de frustratie slaat toe als moeizaam tot stand gekomen groepsplannen achteraf gezien weer aangepast moeten worden. Schipper: “En dan nog: hoeveel van die gevonden behoeftes kun je werkelijk realiseren in een groep?”

Video (2.57 min) - Orthopedagoog Hans den Dulk: ‘De leerkracht moet het voor de klas doen’

Bij aanvang van de beleidsontwikkeling van passend onderwijs werd bepaald dat het beleid van onderop vorm en inhoud moest krijgen. Begrijpelijk, stelde hoogleraar bestuurskunde Victor Bekkers van de Erasmus Universiteit in 2011. Passend onderwijs is een complexe vernieuwing in het onderwijs, ontwerp en invoering vragen om maatwerk en creëren van draagvlak, schreef hij in een essay, dat hij op verzoek van de Evaluatie en Advies Commissie Passend Onderwijs (ECPO) opstelde. Maar, gaf de hoogleraar aan, zo’n gekozen benadering van onderop zonder een duidelijke regie heeft ook een keerzijde: het gaat alle kanten op. “Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn nauwelijks belegd.” De beleidsontwikkeling van het passend onderwijs leek op ‘een stuk zeep dat steeds weer uit je handen glipt’.

De kritiek op de bestuurlijke insteek van het passend onderwijs is nooit verstomd. In maart 2012 togen 50.000 boze en getergde leerkrachten naar Amsterdam voor de grootste onderwijsdemonstratie ooit. Ze protesteerden tegen de bezuiniging van 300 miljoen euro die het kabinet Rutte 1 had ingeboekt voor het passend onderwijs. Met die korting op onderwijs voor kwetsbare kinderen ging ‘Den Haag’ echt te ver. Het protest werd gehoord, in het Lenteakkoord van 2012 ging de bezuiniging van tafel en minister Bijsterveldt gaf het onderwijs bovendien een jaar uitstel voor de invoering.

Mooi jasje
Henrik de Moel was er in maart 2012 bij, vertelt hij. De docent geschiedenis en maatschappijleer en hoofdbestuurslid van de Algemene Onderwijsbond geeft les op het Augustinescollege in Groningen (havo, vwo). Hij staat al 14 jaar voor de klas. Veel docenten in het voortgezet onderwijs weten niet wat op ze afkomt met het passend onderwijs, vertelt hij. Wel weten ze dat ze weer een taakverzwaring voor de kiezen krijgen. De Moel: “Passend onderwijs is een bezuiniging in een mooi jasje. En nee, we zijn niet voorbereid. Maar zo gaat het vaak in het onderwijs, hè. De auto is al gestart, terwijl het rijbewijs nog gehaald moet worden.”

Van tijd tot tijd heeft hij autisten in zijn klas of zoals nu een leerling in een rolstoel. “Zo’n leerling met een fysieke handicap geeft geen enkel probleem; zij zijn vaak heel gemotiveerd. Dat is anders bij leerlingen met gedragsproblemen. Dat ligt meestal veel moeilijker.”

Hij vertelt over de adhd’er die hij eruit stuurde met de opdracht de trap een paar keer op en neer te rennen, om overtollige energie kwijt te raken. En de leerling met PPD NOS die met iedereen in de klas ruzie maakte. Zo’n conflict tast de onderlinge verhoudingen in de klas aan, zegt hij. “Je moet realistisch zijn in extra aandacht die je aan die kinderen kunt geven. Ik heb klassen met dertig leerlingen en meer en dan gaat dat dus niet. Als ik het wel doe, lijden álle leerlingen er onder. En uiteindelijk kies je altijd voor de groep. Elke leerling heeft recht op goed onderwijs, ook die zonder label.”

De Moel voorziet dat zorgleerlingen gedumpt gaan worden in het voortgezet onderwijs. “Scholen worden steeds meer afgerekend op hun resultaten, dus dan kun je het beste aandacht besteden aan leerlingen die geen problemen geven. De vrees is dan ook dat veel leerlingen met gedrags- of leerproblemen in de laagste regionen van het voortgezet onderwijs terecht komen. En daar maken docenten in het vmbo zich zorgen over.”

Samenwerkingsverbanden
In het organisatiemodel dat voor het passend onderwijs wordt opgetuigd, vormen samenwerkingsverbanden het cement. Er komen er 150. Binnen die verbanden moet voor elke leerling ‘een passend onderwijsarrangement’ worden gezocht. Dat vloeit voort uit de zorgplicht die in de nieuwe wet is opgenomen. Kan een school een kind met een beperking niet het gewenste onderwijs geven, dan moet het bestuur binnen het samenwerkingsverband op zoek naar een school die dat wél kan. Die zorg hebben ouders dus niet langer, zodat er ook een einde komt aan de situatie dat zíj moeten leuren met hun kind als een school het niet wil hebben.

Mooi toch? Nou… Arga Paternotte, adviseur van Oudervereniging Balans: “Een school kan zeggen: de zorg die het kind nodig heeft kunnen wij niet leveren, hij moet naar een school tien kilometer verderop. Als ouders dat niet zien zitten, hebben ze geen recht om tegen dat besluit in beroep te gaan.”

Paternotte vindt het ‘stuitend’ dat ouders geen instemmingsrecht hebben in het onderwijsplan voor hun kind. In 2011 voerde ze met Balans, de Nederlandse Vereniging voor Autisme, het Platform Verstandelijk Gehandicapten en de Chronisch zieken en Gehandicapten raad actie voor het instemmingsrecht. Vergeefs. Ouders mogen meepraten over hun kind, maar doen niet meer mee als er besluiten worden genomen, aldus Paternotte. “Nu moeten ze opkomen voor hun kind in de gesprekken met de leerkracht. En dat is moeilijk als het armoe troef is op een school, waar leerkrachten weinig ondersteuning krijgen, met overvolle klassen zitten en er niet op voorbereid zijn. Zo’n leerkracht is ook een kind van de rekening.”

Onder minister Van Bijsterveldt, vertelt ze, werd er een nieuw koers ingezet: leerkracht en ouders moesten meer invloed krijgen. “Nou, daar heb ik niets van gemerkt. Terwijl er toch zoveel te winnen is als er in het overleg tussen leerkrachten en ouders gebruik gemaakt zou worden van de energie en de wil van ouders om een bijdrage te leveren. Zij willen het beste voor hun kind. Samen plannen maken en ouders betrekken bij de uitvoering, dat zou zo enorm helpen.”

Bezuinigen
Van alle samenwerkingsverbanden in het basisonderwijs moeten 38 verbanden in totaal ruim 44 miljoen euro bezuinigen op hun ondersteuningsbudgetten. Die korting vloeit voort uit een herverdeling van de beschikbare middelen voor ondersteuning van probleemleerlingen. Regio’s waar relatief veel leerlingen speciaal onderwijs volgen moeten inleveren. De samenwerkingsverbanden hebben tot 2020 de tijd om de korting op te vangen, maar in de praktijk betekent het gewoon: minder leerlingen in het speciaal onderwijs, minder begeleiding en minder geld voor ondersteuning.

Met name in Brabant en Limburg pakt de herverdeling slecht uit. Daar moeten álle samenwerkingsverbanden inleveren. Zo krijgt het samenwerkingsverband Breda e.o., een grote associatie van 145 scholen waar 36.000 leerlingen onderwijs krijgen, op een ondersteuningsbudget van 12,8 miljoen euro een verevening van 2,1 miljoen euro voor de kiezen. Het verband heeft zich verzet. Vergeefs. Voorzitter Jan Aarts: “Je krijgt gemiddeld hetzelfde bedrag per leerling, maar je moet leerlingen wel passend onderwijs bieden. Daar zit een tegenstrijdigheid in. Maar we hebben er mee te dealen.”

En dat is wat ze nu doen. Aarts: “In Breda en omgeving volgen 791 leerlingen speciaal onderwijs. Als we 145 van die leerlingen in het gewone basisonderwijs kunnen opvangen hebben we het vereveningsprobleem al opgelost.” De krappe budgettering heeft ook z’n voordelen, zegt hij. “De verevening dwingt ons er wel toe om meteen over de inhoud te praten. De centen die we hebben moeten echt naar het primaire proces.”

Aarts onderschrijft dat het straks in de klas aankomt op de leerkracht. En ze hebben niet allemaal, erkent hij, de competenties om leerlingen met gedrags- en leerproblemen passend onderwijs te bieden, de vele investeringen in scholing tot dusverre ten spijt. Toch spreekt hij zijn vertrouwen uit. “De leerkrachten hebben de laatste jaren echt mooie slagen gemaakt als het gaat om differentiatie in het onderwijs. Ze kunnen nu op drie niveaus les geven, dat geeft mij veel vertrouwen dat ze dit ook aankunnen. En het is nou ook weer niet zo dat ze te maken krijgen met busladingen leerlingen met gedrags- en leerproblemen. Het zijn er maar een paar. In veel klassen speelt het niet.”

Maar de bestuurder kan ook niet voorbij gaan aan het feit dat het onderwijs risico’s neemt. Hij refereert aan het rapport dat afgelopen zomer door de Algemene Rekenkamer over het passend onderwijs is gepubliceerd. “Daarin wordt gesproken over een fragiel evenwicht. Dat onderschrijf ik. Door de stille bezuinigingen in de afgelopen jaren is het gemiddelde aantal leerlingen in een klas opgelopen van 24 naar 27. En daar komt er dan met het passend onderwijs nog 1 bij. Dat is echt de grens. En dan gaat het niet alleen om het aantal leerlingen. Het is ook een optelsom van de hulpvragen in zo’n klas. Nog een bezuiniging en we overschrijden de grens.”

Wankel evenwicht
De Algemene Rekenkamer signaleert in het onderzoeksrapport ‘een wankel evenwicht tussen wat scholen aankunnen en wat er van ze gevraagd wordt’. De onderzoekers zien op scholen ‘zorgwekkende ontwikkelingen’ in het evenwicht tussen middelen en mensen, taken en tijd en taken en mensen. Ze schrijven: “Het ministerie van OCW laat regelmatig onderzoek doen om na te gaan of het goed gaat met het basisonderwijs. Deze onderzoeken laten geen verontrustende ontwikkelingen zien. (…) Maar op het niveau van individuele besturen, scholen en groepen, zijn de ontwikkelingen verontrustender.”

Video (3.21 min) - Kees Vendrik: ‘De financiële positie van basisscholen is kwetsbaar’

De verontrusting zit ‘m erin dat scholen door dalende rijksbijdragen en afnemende kinderaantallen moeten bezuinigen. In feite leeft een flink aantal boven zijn stand, 20 procent van de basisscholen staat rood, aldus de Rekenkamer. Nogal wat scholen houden met buffers mensen in dienst omdat ze dat voor de kwaliteit van het onderwijs wenselijk vinden. Maar die buffers raken uitgeput. “De komende jaren moet er meer personeel afvloeien. In de afgelopen jaren is in het onderwijs meer bezuinigd op intern begeleiders, remedial teachers en onderwijs- en klassenassistenten dan op de leraren. De hoeveelheid ‘extra handen’ om leraren te ondersteunen, neemt dus af,” aldus de Rekenkamer.

Zo worden schoolteams waarbinnen de leraar steun en feedback moet krijgen, langzaam maar zeker uitgekleed.

‘Geen bezuiniging’
Maar de werkelijkheid van staatssecretaris Dekker ziet er anders uit. In het debat over de onderwijsbegroting in oktober stelde hij dat passend onderwijs geen bezuiniging is. Sterker, scholen die onderdak geven aan probleemleerlingen krijgen er extra geld bij en kunnen dus hun klassen verkleinen, betoogde hij.

De bewindsman kon in de Kamer goede sier maken met de 650 miljoen euro, die D66 in het herfstakkoord over de begroting 2014 had los weten te krijgen voor het onderwijs. Het is een fors bedrag, maar het geld komt beschikbaar voor het héle onderwijs en een flink deel ervan is gelabeld. Precies 50 miljoen euro is geoormerkt voor het passend onderwijs. Met dat geld moet de bezuiniging op het leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs ongedaan worden gemaakt.

Naast de verschraling binnen de school, wordt het er buiten ook niet beter op. Volgens de opzet van het passend onderwijs moet er afstemming komen tussen onderwijs en jeugdzorg, want ondersteuning van leerlingen moet binnen en buiten de scholen integraal worden aangepakt. In Haagse kringen spreken ze over spiegelwetgeving. De Wet op het Passend Onderwijs en de nieuwe nog vast te stellen Jeugdwet maken scholen en gemeenten samen verantwoordelijk voor een sluitend aanbod van ondersteuning en hulp aan kinderen met problemen en hun ouders.

Wringt
Voorzitter Aarts van het samenwerkingsverband Breda e.o. weet inmiddels hoe dat in de praktijk uitpakt. Van plannen maken met de gemeenten is vooralsnog geen sprake, zegt hij. En dat wringt. In februari volgend jaar moeten de ondersteuningsplannen waar samenwerkingsverbanden en gemeenten overeenstemming over moeten bereiken, worden voorgelegd aan de gemeenteraden. Aarts ziet het niet gebeuren: “Geen wethouder heeft dan tijd, die is druk met de gemeenteraadsverkiezingen.”

Met de nieuwe Jeugdwet, die 1 januari 2015 van kracht moet worden, wordt de jeugdzorg overgeheveld naar gemeenten. Het is onderdeel van de omvangrijke decentralisatieoperatie van het kabinet Rutte II, dat ook aan de overdracht van jeugdzorg een forse bezuiniging (15 procent) koppelt. Die maatregel maakt dat jeugdzorg veel tijd en energie stopt in verzet, bezwaar en de vraag: hoe verder? Een sector die druk is met zichzelf, daar is het lastig afspraken mee maken over ondersteuning en hulp aan kinderen en ouders. Aarts: “Het is uitermate onhandig dat het traject van de Jeugdwet niet parallel loopt met de invoering van het passend onderwijs.”

Regiefouten
Het zijn regiefouten die de start van het passend onderwijs nog moeilijker maken dan die al is. De fase waarin het passend onderwijs zich nu bevindt, duurt volgens lector Van Veen een jaar of zes. Is dat verantwoord als je het hebt over de opvang van kwetsbare kinderen? Van Veen: “Ik vind dat die kinderen niet terecht mogen komen in situaties waar het ontbreekt aan goede condities voor leren en onderwijzen. Zeker, er zijn goede voorbeelden maar lukraak experimenteren lijkt mij niet de weg.”

De orthopedagoog Peter Mol, voorzitter van de landelijke werkgroep ambulante begeleiders, is meer uitgesproken: “Het moet ernstig overwogen worden om de implementatie nu te stoppen. De invoering rommelt van alle kanten. Waarom dat niet gebeurt? Financiële redenen. Gezichtsverlies, invoering is al een keer uitgesteld. Bagatelliseren van de problemen, wat het ministerie doet door allerlei goede voorbeelden voor te schotelen.”

In december praat de Tweede Kamer over de voortgang van de invoering van het passend onderwijs. De verhandelingen laten zich op voorhand schrijven: Staatssecretaris Dekker houdt vast aan de invoeringsdatum van 1 augustus 2014 en kondigt op grond van een kritische voortgangsrapportage aan welke forse maatregelen hij in het voorjaar neemt als de bestuurlijke organisatie niet op orde is. En de oppositiepartijen dringen opnieuw aan op uitstel omdat scholen en leerkrachten er niet klaar voor zijn. Beide partijen hanteren hetzelfde argument: leerlingen mogen niet de dupe worden.

Geef gas of stel uit

Update: De evaluatiecommissie passend onderwijs (ecpo), onafhankelijk orgaan voor beleidsadvies over passend onderwijs, presenteerde 25 november een evaluatierapport. De commissie vroeg staatssecretaris Dekker in te grijpen met het advies: geef gas of stel uit. Elf observaties uit dat rapport:

1. Passend Onderwijs is een belangrijke bestuurlijke en onderwijskundige ontwikkeling (ook in relatie met jeugdzorg), en heeft alle kenmerken van een moeilijk te beïnvloeden en moeilijk te beoordelen stelselwijziging.

2. Het is niet goed te beoordelen of het veld in het komend voorjaar voldoende voorbereid zal zijn om Passend onderwijs per 1 augustus 2014 ook daadwerkelijk in te voeren. In ieder geval dient er een versnelling plaats te vinden met betrekking tot de inhoudelijke invulling en het betrekken van schoolleiders, leraren en ouders.

3. Passend onderwijs zal voorlopig voor een belangrijk deel beleidsarm worden ingevoerd. Het ligt voor de hand dat Passend onderwijs zich in de loop der jaren ontplooit en dat de bedoelingen van de wetgever pas geleidelijk zichtbaar zullen worden langs nu nog niet goed te voorziene wegen.

4. Het invoeringstraject wordt bemoeilijkt door hardnekkige beeldvorming over bezuinigingen en veel meer moeilijke leerlingen in de klas.

5. De groei naar een meer gezamenlijke opvatting over de inhoud van Passend onderwijs wordt bevorderd door blijvende samenwerking van alle betrokkenen met daarbij een speciale rol voor de overheid. Een actieve participatie van OCW blijft geboden. Het behoud van een aanspreekpunt voor regievoering Passend onderwijs, bijvoorbeeld in de vorm van een aparte directie voor dit thema, is noodzakelijk voor het welslagen van een ‘lerende implementatie’.

6. Bij een lerende implementatie hoort een lerende evaluatie, dat wil zeggen dat ook de evaluatie gedurende het invoeringstraject aangepast moet worden aan de veranderingen in dat traject. De evaluatie moet gepaard gaan met advisering en dient onafhankelijk en robuust te zijn.

7. De evaluatie zal gecompliceerd worden door het feit dat gestelde doelen nog niet goed te operationaliseren zijn en dat sommige doelen worden ervaren als strijdig met overig beleid.

8. Een centraal probleem voor de evaluatie is de paradoxale spanning tussen het diffuus worden van de doelgroep en de wens tot transparantie en verantwoording.

9. Een belangrijke succes bevorderende factor is de positieve verwachting die direct betrokkenen hebben van de invoering van Passend onderwijs.

10. Een belangrijke belemmerende factor kan de komende discussie over de verevening worden, een factor die op zich niet de inhoud van Passend onderwijs raakt, maar die de invoering in een aantal samenwerkingsverbanden negatief kan beïnvloeden.

11. De belangrijkste factor is de kunde en de kundigheid van de man of vrouw in de klas. Die vormt de sleutel tot het succes van Passend onderwijs.